蒋学熙律师

依纪治党 依法治国

依纪治党 依法治国

蒋学熙

北京中银（西安）律师事务所

中国共产党全面从严治党是全面推进依法治国的根本保证。通过学习，我认识到，党对从严治党的理论表述和实施，是在不断地全面深化和细化，这使党领导下全面推进的依法治国有了更坚强的后盾。

在2014年，中国共产党的从严治党的制度依据是依“党法党规”。2014年5月，党内制定了两部“立法法”即《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，明确党要从严管党的制度依据是《党内法规》。在2014年11月党的十八届四中全会公报中，对从严治党有两段表述：“加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规”。以及“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。党的公报同时指出：党内法规制度体系、党内法规的制定及运用使从严治党落到实处。

我们也注意到党中央在谈到从严治党问题时也很重视党的纪律的执行，2014年初，习近平在十八届中纪委三次会上的讲话中曾经强调：“遵守党的纪律是无条件的，要说到做到有纪必执，违纪必查”，形象的称要使党的纪律真正成为带电的高压线（见2014年1月14日新华网）。2015年1月13日，习近平在十八届中纪委五次会议上又强调“要加强纪律建设，把守纪律讲规矩摆在更加重要的位置”。这里的“党纪”包括是党的纪律还包括了党的规矩，特别是党的政治纪律和政治规矩。

早在2014年8月25日，在全国政协专题性议政的常委会上，王岐山就说明国法和党纪并不冲突，而是党纪严于国法。王岐山说：“党纪不能代替国法，党纪不等于国法，但是党纪严于国法”，“治党从严就要从严格党纪抓起”。在2015年实施顶层设计的全面从严治党后，同年3月，王岐山到河南调研时明确提出的概念，那就是：“党要管党、从严治党，要靠党章党规党纪”。同时明确提出：“党纪”与“国法”不是一个概念，不能混同。王岐山进一步讲：党纪严于国法，实现纪法分开，体现党的先锋队性质。王岐山认为要真正做到“纪”在“法”前，用纪律管住大多数，把从严治党落实到基层，密切党同人民群众的血肉联系。明确“法”是国家层面的制度，执政党全面从严治党要抓的是严于国法的党的纪律。

2015年5月，王岐山在浙江调研时要求唤醒党章党规意识，表示要修改好《中国共产党纪处分条例》，把党的纪律规矩挺在国家法律法规前面，再次强调从严治党要靠党章党规党纪。王岐山再次强调把权利关在笼子里，对执政党讲，这个笼子就是党的纪律和规矩。

2015年7月，王岐山在陕西调研，指出加强党内监督制度体系的顶层设计就是要修订好党纪处分条例。明确指出要去除党纪处分中与国家法律重复的内容（或者说是重合的地方），要让党规党纪严于国家法律。还讲党的廉政建设除了八个严禁，还有52个不准，之前只规定不准，没有如何处理的具体规定，这些大多是违反纪律的行为，王岐山透露很可能会考虑纳入今后的党纪处分条例中。我体会到这些说明党要管党、全面从严治党的核心是“依纪治党”。

共产党是工人阶级的先锋队，在创立的开始是在强大的敌人包围中，统一严格的纪律是克敌制胜的核心条件。1859年5月18日马克思在信中明确指出：“我们现在必须绝对保持党的纪律，否则将一事无成”（《马克思恩格斯全集》第29卷，人民出版者1972年版，第413页）。中国共产党在创立前，蔡和森给毛泽东的信中说“党的组织为集权的组织，党的纪律为铁的纪律，必如此才能养成少数极有纪律的份子，适应战争时代及担负偌大的改造事业”（1920年9月16日）。1922年中国共产党的第一部党章就专门设立“纪律”一章，对政治纪律和组织纪律做了严格规定，还特别规定六种违纪开除党籍的情况。1927年10月，毛泽东为中国工农红军制定制定了三项纪律，到1928年3月，正式宣布了“三大纪律六项注意”，1929年初，加了两项注意，正式颁布了《三大纪律八项注意》，在1947年10月10日，毛泽东又下达《中国人民解放军总部关于重新颁布三大纪律八项注意的训令》，1948年9月，在平山县西柏坡党的政治局《九月会议》上，为迎接全国胜利，重申党的纪律，总结了“军队向前进，生产长一寸，加强纪律性，革命无不胜”的口号，核心是“加强纪律性”。党和军队将《三大纪律八项注意》贯彻到了革命的胜利。

党的第一代领袖毛泽东一生中多次领唱的唯一的一首歌就是《三大纪律八项注意》。在1971年8月15日至9月12日，毛泽东南巡时多次和随行人员以及座谈的同志一起唱《三大纪律八项注意》。1973年12月12日，毛泽东主持政治局会议宣布八大军区司令员对调，八十岁高龄的老人又亲自领唱了《三大纪律八项注意》。由此可见，党的纪律是克敌制胜、高效治国的法宝。

党的纪律的主要内容有政治纪律、经济纪律、组织人事纪律、军事纪律、群众纪律、宣传纪律、工作纪律、外事纪律、道德纪律、廉政纪律、保密纪律。党的纪律的核心是政治纪律，就是要坚持党的领导，坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求、同党中央保持高度一致、自觉维护中央权威。执行纪律就是要实现“四个服从”(简述是个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央)。“四个服从”核心是全党服从中央，基础是少数服从多数。

在新中国成立后，1956年党的八大制定了新中国第一部新党章指出“党是以一切党员都要遵守的纪律联结起来的统一的战斗组织；没有纪律，党决不能领导国家和人民战胜强大的敌人而实现社会主义和共产主义”。进入党的第二代领导人邓小平开辟的新时代，1980年党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》对全体党员提出了最基本的纪律要求。1982年9月，党的十二大通过的党章恢复了“党的纪律”一章。2003年12月，党正式颁布了《中国共产党纪律处分条例》。2007年党的十七大通过的党章第七章对党的纪律做了专门的规定，第三十七条规定：“党的组织必须严格执行和维护党的纪律，共产党员必须自觉接受党的纪律的约束”。党的十八大以来，党中央更是强调严格执行党的政治纪律和党的政治规矩，提出了更具体的要求（即“五个必须，五个绝不允许”），要求各级纪检机关铁面执纪，敢于动真碰硬，不讲情面，不怕得罪人，坚决查处一切违反党纪的行为。党纪,根据党章只能由中共中央纪律检查委员会及各地党的纪检委负责执行,唯有这个组织才能行使党纪检察及违纪处分（最后决定，有的要通过党委常委或政治局常委），由此，我体会到中国共产党的党要管党、从严治党，从建党开始到今天始终贯彻的一根红线就是“依纪治党”。

党纪和国法分开，党纪要挺在国法的前面，不是要党纪凌驾在国法之上，也不是要党纪高于或大于国法。党纪之所以要和国法分开是因为中国特色社会主义法治是在中国共产党领导下的依法治国，是要从党的理论、道路、制度出发，依党的政策、方针、路线为依据，依执政党地位为国家发展的方向、目标主导国家法治的建设和实践，所以，对全体共产党员讲，要首先自觉严格执行的是党的纪律，然后还要模范执行国家的法律。因此，从理论和实践上讲：共产党执政，总是执行严明党纪先于国法的执行。

党纪严于国法，是因为党的纪律规定来自于党的章程、准则、条例、规则、规定、办法、细则等，其中最根本是党章。国家法律包括宪法、法律、法规、部委规章、司法解释、国际公约和规范性文件，其中宪法是国家的根本大法。国法是为国家全体公民制定的，是要求全体公民都要守法；党章则是为中国工人阶级先锋队的党员制定的，党章第二条规定：“中国共产党党员是中国工人阶级的有共产主义觉悟的先锋战士”。要求党员唯一的宗旨是“必须全心全意为人民服务，不惜牺牲个人一切，为共产主义奋斗终身”。事实上党纪规定党员只要当官为人民服务，就要牺牲个人的利益而服务人民。如今党纪就明确规定了党员当官后要牺牲的许多利益：如不准经商、不准买卖股票和证券投资，还不准子女和配偶以及其他亲属经商，共产党员当官不能当“裸官”，即不准共产党官员的配偶子女移民国外，共产党员当官还不能有婚外的“通奸”行为等等。再如《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》第一条中第（二）项中还规定不准“接受可能影响公正执行公务的礼品、宴请以及旅游、健身、娱乐等活动安排”。如果违纪，可能会导致开除党籍及公职的处分。党纪要求党员要牺牲个人利益的规定，就是党要管党，从严治党的具体体现，可是这些不适合中国的党员以外的公民。如：国家现在鼓励公民大众创业、万众创新，经商办企业，要带动市场经济的发展；政府规范股市和投资，保护公民的资本经营利益；国家没有禁止公民移民海外，相反，允许海外各国到中国吸引中国公民以资本投资移民或技术移民，可以是个人移民也可以举家移民，来去自由；中国在1979年的第一部《刑法》中规定了“通奸罪”，到1997年修改《刑法》时取消了通奸罪（1997年《刑法》还取消了“流氓罪”的罪名），公民之间的通奸属道德问题，如果构成法定条件，可以依“重婚”定罪，或者依民事诉讼，要求侵权赔偿。国家鼓励公民旅游消费，根据个人的条件，不会限制购买名牌、豪华旅游消费等等。说明领导国家的共产党的党纪是严于国法的，这是执政党的性质决定的，是党纪的制定和国法的制定有着决然不同的依据。因此，党纪一定要和国法分开，党纪一定是严于国法的。

我们说党领导下人民当家作主的依法治国，实现中国特色社会主义法治，其核心是党的领导。因此，要实现党领导下的“依法治国” 前提应该先是“依纪治党”。我们提“依纪治党 依法治国”体现了中国共产党领导依法治国的正确导向。